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La partecipazione come priorità dell’agenda politica
La rielezione di Leoluca Orlando a sindaco di Palermo nel 2012 inaugura una nuova stagione politica che si pone in contrapposizione con quella immediatamente precedente, caratterizzata da un decennio di governo di centro-destra, ed in continuità col periodo della “Primavera di Palermo” che vede protagonista sempre Orlando dalla fine degli anni ‘80 per tutti gli anni ‘90.
Tra gli aspetti che caratterizzano maggiormente l’attuale amministrazione in carica, e che in qualche modo si riallacciano al periodo di attivismo della società civile negli anni della “Primavera”, vi è sicuramente la grande attenzione all’ascolto e alla promozione della partecipazione della cittadinanza. Infatti, sono diverse le politiche partecipative intraprese dal governo in carica: dall’istituzione di un Assessorato alla Partecipazione alle iniziative di coinvolgimento attivate dai singoli assessorati. Inoltre fin dall’inizio del suo mandato l’intera giunta comunale si è dimostrata incline all’ascolto delle istanze provenienti da iniziative di mobilitazione dal basso, attitudine che ha probabilmente incentivato il moltiplicarsi di queste esperienze.
Nel presente articolo ripercorriamo l’insieme delle politiche e delle pratiche di partecipazione che si sono dispiegate in città negli ultimi 4 anni, individuando gli elementi di continuità con la precedente esperienza di governo orlandiana e proponendo alcune considerazioni sia sulle modalità attraverso cui queste si sono sviluppate, che sugli esiti che sono riuscite a produrre sulle politiche della città.
Ripercorrere la recente storia politica di Palermo attraverso la partecipazione
Nella storia di governo della città il tema della partecipazione si impone con forza a partire dalla “Primavera di Palermo” sul finire degli anni ‘80. In quel periodo la mobilitazione della società civile costituisce strumento ed espressione della volontà di riscatto della società civile così come della nuova amministrazione al governo. Si tratta di una partecipazione che nasce dal basso, ma trova nell’amministrazione e in particolare nella figura del sindaco Orlando (allora in carica per la prima volta) un valido interprete. Si tratta di un momento storico di grande importanza per la vita politica della città, la cui portata è testimoniata dalla memoria che di quel periodo rimane nell’immaginario collettivo della società palermitana, soprattutto di quelle classi sociali costituite da intellettuali, attivisti e attori del terzo settore che di quel periodo furono in qualche modo i protagonisti (Söderström, Fimiani, Giambalvo, & Lucido, 2009). Il ricordo di quegli anni continua ad alimentare ancora oggi sia la retorica del discorso pubblico che le strategie di azione degli attori della società civile. In gran parte dei soggetti che animano le diverse pratiche di partecipazione, soprattutto quelli che partono dal basso, il ritorno di Orlando alla guida di Palermo sembra avere riacceso la miccia della speranza in un possibile cambiamento della città, reale e duraturo. Da qua deriva una rinnovata fiducia nel dialogo con le istituzioni e una nuova spinta partecipativa. La stessa amministrazione promuove e incentiva questa dinamica di mobilitazione, mostrandosi aperta all’ascolto delle esigenze e delle proposte provenienti dalla società civile e richiamando esplicitamente nel discorso pubblico l’età dell’oro dei primi anni ‘90. La partecipazione viene posta all’ordine del giorno dell’agenda politica con la precisa finalità di “mettere in sicurezza” i meccanismi amministrativi dal pericolo di “un ritorno indietro” nel percorso lineare di rinascita della città evitando così quanto accaduto negli anni 2000 con la precedente stagione amministrativa guidata da Cammarata. Su tale argomentazione l’attuale governo cittadino ha costruito gran parte della propria immagine e modalità di interlocuzione con la cittadinanza. La retorica politica si articola e afferma la propria identità nel netto contrasto rispetto alla precedente stagione amministrativa e in continuità col periodo della Primavera di Palermo. L’accento è posto su alcuni dei “cavalli di battaglia” della prima amministrazione Orlando. Tra questi vi è sicuramente la cultura, intesa come leva per lo sviluppo economico e l’internazionalizzazione della città (Azzolina, 2015), ma anche la partecipazione che viene promossa e incentivate nelle forme più disparate.
Partecipare alle politiche pubbliche: l’Assessorato alla Partecipazione e Decentramento
L’enfasi posta dall’amministrazione in carica sulla partecipazione dei cittadini si traduce nell’avvio di un variegato insieme di iniziative istituzionali di coinvolgimento della cittadinanza. Infatti, al momento del suo insediamento nel 2012 la nuova giunta guidata da Leoluca Orlando istituisce per la prima volta nel Comune di Palermo un Assessorato alla Partecipazione e al Decentramento alla cui guida viene posto Giusto Catania, esponente di Rifondazione Comunista già al fianco di Orlando nel 2000 come Assessore alla Cultura (seppure per un lasso di tempo molto breve). Al suo assessorato vengono affidate le deleghe in materia di partecipazione, decentramento, servizi anagrafici e migrazioni e nel maggio 2014, a seguito di un rimpasto di giunta, alle precedenti deleghe viene aggiunta la delega alla mobilità.
La scelta di dedicare un assessorato alla partecipazione non è una novità nel panorama amministrativo italiano dove diversi sono i comuni che hanno istituito un assessorato
ad hoc (Gelli, 2009). Si tratta di una tendenza diffusa soprattutto nell’ambito dei governi municipali di centro-sinistra, anche se casi simili sono ultimamente rintracciabili anche in amministrazioni di diverso colore politico
[1].
L’istituzione di un Assessorato alla Partecipazione all’interno del Comune di Palermo sembra rientrare all’interno di una strategia politica che intende fare della partecipazione cittadina uno dei cavalli di battaglia della nuova amministrazione. Nel dicembre 2012 viene infatti approvato l’atto di indirizzo 'Palermo 2013 - Anno della Partecipazione” nel quale vengono indicati gli obiettivi principali della nuova giunta in tema di partecipazione. Nel comunicato stampa istituzionale che accompagna l’atto si legge
[2]:
'La crisi della politica si supera attraverso un nuovo processo di partecipazione - afferma il Sindaco Leoluca Orlando - e la scelta della nostra amministrazione è quella di allargare gli spazi di democrazia e la cittadinanza attiva.'
'La partecipazione è una scelta strategica fondamentale per la nuova amministrazione - afferma l'Assessore alla Partecipazione Giusto Catania - e con questo atto d'indirizzo diamo corso ad un impegno assunto in campagna elettorale: coinvolgere i palermitani sulle decisioni amministrative attraverso un processo trasparente e partecipato.”
Nelle dichiarazioni dei rappresentanti istituzionali emerge chiaramente l’idea di volere promuovere il dialogo con la cittadinanza e di fare della partecipazione uno dei nodi strategici della nuova amministrazione.
A distanza di circa tre anni molte delle attività previste nell’atto di indirizzo sono state avviate. Viene infatti istituita la consulta delle Culture, organo rappresentativo di tutti coloro i quali hanno una nazionalità diversa da quella italiana, vengono realizzati cinque Electronic Town Meeting (e-TM) sui temi della pedonalizzazione, della riqualificazione della costa, del decentramento amministrativo, della raccolta differenziata e del piano regolatore, viene sperimentato un profilo di comunità per individuare peculiarità e bisogni della popolazione residente nella sesta e ottava Circoscrizione; vengono elaborate le linee guida sugli Open data del Comune di Palermo e realizzato il relativo portale per la loro diffusione. Inoltre sono state svolte iniziative anche non direttamente previste dal documento di indirizzo quali la creazione di un albo degli stakeholders e la costruzione di una piattaforma on-line per la promozione della partecipazione di tutti i cittadini disponibile sul sito istituzionale.
Tutti questi interventi sono stati condotti con budget estremamente ridotti o a titolo gratuito. Rispetto a queste esperienze fa eccezione il caso degli e-TM
[3]la cui realizzazione è avvenuta attraverso l’affidamento a terzi tramite una gara d’appalto che prevedeva un costo di 80.000 euro.
Tale scelta rientra nella volontà dell’amministrazione di svolgere attività di partecipazione non solo ascoltando le istanze provenienti dalla società civile attraverso metodi più tradizionali e informali quali assemblee, incontri e consultazioni, ma anche inserendo all’interno delle prassi amministrative strumenti e metodologie più strutturate che richiedono un grado di expertise più elevato. Lo stesso Orlando in un comunicato stampa del comune del 7 febbraio 2014 afferma:
“'Per l'Amministrazione comunale - ha continuato il Sindaco Orlando - la Partecipazione non si pratica semplicemente raccontando le centinaia di assemblee ed incontri svolti in questi duri mesi di attività, ma attraverso l'istituzionalizzazione di strumenti e percorsi che mettano in sicurezza ogni tentativo di ritornare ad una gestione impermeabile della cosa pubblica, così come era fino a poco tempo fa.'”
[4]
Nel discorso pubblico istituzionale, e a distanza di tempo rispetto al periodo elettorale, viene ribadito il ruolo strategico della partecipazione rispetto alla necessità di “mettere in sicurezza” le pratiche di governo dell’amministrazione. Dunque, l’adozione di strumenti ben codificati e sperimentati all’interno delle routine amministrative costituisce una scelta volta proprio ad andare in questa direzione. L’investimento (anche economico) dell’Assessorato sul percorso di realizzazione degli Electronic Town Meeting rientra perfettamente in questa cornice, così come il percorso formativo rivolto ai funzionari comunali previsto dal bando di gara. All’interno del progetto, che ha coinvolto circa trecento cittadino per ciascuno dei cinque eventi, oltre all’utilizzo del dispositivo dell’e-TM è stata prevista infatti un’attività formativa sui temi della partecipazione e sull’utilizzo di strumenti di democrazia deliberativa e partecipativa. Il percorso formativo ha affiancato tutte le fasi di realizzazione del processo, coinvolgendo in maniera sempre maggiore i funzionari stessi nelle fasi di preparazione e svolgimento di ciascun e-TM.
È inoltre importate sottolineare che a prendere parte all’esperienza formativa sono stati funzionari afferenti ad assessorati diversi, proprio perché nelle intenzioni dell’amministrazione era presente l’idea di utilizzare le competenze da questi acquisite in materia di partecipazione all’interno di tutti i settori dell’amministrazione. Anche la formazione del personale amministrativo sembra rientrare dunque nella strategia finalizzata alla maturazione di un percorso interno all’amministrazione volto a sviluppare strumenti e competenze da utilizzare internamente.
Proprio per tale ragione a conclusione del percorso “ETM Palermo” l’Assessorato ha elaborato un regolamento della partecipazione volto a sancire l’adozione di strumenti e pratiche partecipative all’interno della macchina amministrativa
[5].
Nel regolamento vengono elencate nel dettaglio le modalità di attivazione di percorsi di cittadinanza attiva e le fasi di svolgimento. In particolare si prevede la possibilità che i percorsi partecipati vengano avviati o su richiesta di rappresentanti istituzionali interni all’amministrazione, o su richiesta della società civile. Il regolamento prevede inoltre che una volta approvato e attivato il processo, la sua realizzazione venga affidata ad un gruppo intersettoriale, composto ad hoc dai funzionari del Comune formati sui temi della partecipazione. Nella realizzazione del percorso il gruppo è poi tenuto ad interagire con i referenti di settore, funzionari con competenze di partecipazione, stabilmente incaricati di facilitare i processi all’interno della propria area o settore di competenza.
Il regolamento della partecipazione è stato approvato con la delibera di giunta del 25 febbraio 2015. Questa, oltre a contenere le linee guida per la partecipazione sancisce il recepimento dei risultati dei cinque Electronic Town Meeting. Per ognuno di essi vengono indicati gli esiti della consultazione e i provvedimenti presi dall’amministrazione in relazione a ciascun tema. Dalla lettura del documento però non si evince una correlazione e relazione causale tra gli esiti del processo e gli interventi di policy, emerge piuttosto una semplice giustapposizione.
Il fervore partecipativo in città
A questa attenzione dell’amministrazione in carica verso la partecipazione dei cittadini corrisponde il fiorire di diverse esperienze partecipative su iniziativa non solo di singoli referenti istituzionali ma anche di numerosi attori della società civile.
L’insieme delle esperienze partecipative osservabili in città si differenziano per committenza, oggetto della mobilitazione e strategie d’azione. Alcune vengono attivate dall’Assessorato alla Partecipazione che istituisce le consulte cittadine e avvia esperienze innovative per la città come la realizzazione di cinque Electronic Town Meeting
[6]e l’attivazione del Profilo di Comunità in due delle otto Circoscrizioni cittadine. Contemporaneamente alcuni assessorati attivano ulteriori percorsi di progettazione partecipata. È il caso dell’Assessorato alla Cittadinanza Sociale che avvia il percorso per la redazione del Piano Sociale insieme ad alcuni attori della società civile finalizzato alla redazione partecipata di un documento programmatico per implementare azioni sulla base della propria programmazione e di quella comunitaria, oppure quello dell’Assessorato alla Cultura che realizza una serie di iniziative per il coinvolgimento di professionisti e portatori d’interesse nella redazione della candidatura di Palermo a Capitale Europea della Cultura.
In altri casi le istituzioni vengono coinvolte in un secondo momento in percorsi di partecipazione avviati da attori della società civile che cercano nell’interlocuzione istituzionale una forma di legittimazione e la possibilità di realizzare concretamente le proposte elaborate. È il caso del percorso di progettazione partecipata “Verso La Favorita”, avviato da un gruppo di cittadini e professionisti per la valorizzazione del grande Parco urbano della Favorita e sostenuto in un secondo momento dall’Assessorato al Verde Pubblico. O ancora il caso della redazione delle linee guida per la variante al piano regolatore, processo sviluppato a titolo gratuito da un insieme di esperti del settore che mettono a disposizione dell’amministrazione la propria expertise. Altro caso ancora è quello del Comitato Bene Collettivo, che raccoglie le adesioni di diverse associazioni cittadine e organizza svariati incontri pubblici per la redazione partecipata del nuovo statuto comunale.
Alcune esperienze di mobilitazione attivano percorsi anche di lunga durata, come nel caso del Piano Sociale che iniziato nel 2013 è tuttora in corso. Altri si trasformano nel tempo, come il movimento “I cantieri che vogliamo”, nato nell'autunno del 2011 da un gruppo di cittadini per denunciare l'assenza di un'adeguata politica culturale per la gestione dei diversi spazi cittadini, che si estingue poco dopo la rielezione di Orlando, ma si ripresenta in altra forma grazie alla creazione della rete MIC – Mettere in Comune, che raccoglie persone e tematiche della precedente esperienza, continuando a cercare un’interlocuzione con le istituzioni. La rete interrompe le proprie attività dopo un anno circa ma molti dei soggetti coinvolti continuano a lavorare insieme, principalmente nel settore della cultura. Questo patrimonio di capitale sociale alimenta un dibattito sulla gestione degli spazi urbani e dei beni comuni che trova applicazione pratica nella costituzione dell’Ecomuseo del mare presso lo spazio comunale del deposito delle locomotive di Sant’Erasmo, esperienza tuttora portata avanti sulla base di un partenariato pubblico-privato tra l’associazione Clac e il Comune di Palermo. Non mancano poi esperienze di attivazione dal basso meno strutturate, che vanno dall’occupazione di spazi in disuso come nel caso del Teatro Mediterraneo Occupato presso la Fiera del Mediterraneo, alle pratiche spontanee di risistemazione di una piazza o di un parco come nel caso del ‘Il Parco dell’Uditore, recuperato da un gruppo di abitanti e trasformato in uno degli spazi verdi più vivi di Palermo. A completamento di questo quadro così variegato vanno infine annoverate tutte quelle forme di cittadinanza attiva costituite da comitati e associazioni che da diverso tempo si prendono cura di parti di città e del relativo patrimonio storico-artistico e naturalistico come il Comitato per il recupero del Centro Storico e la fondazione Salvare Palermo. La tabella 1 tenta di fornire una sintesi delle principali esperienze di partecipazione osservabili in città, delle analogie e differenze che li caratterizzano, utilizzando alcune categorie di analisi: le modalità di avvio del percorso, la tipologia di soggetti coinvolti, l’oggetto della partecipazione, le forme di azione e gli esiti prodotti.
